Верховный суд должен ограничить этого президента. Начните с ФРС.

После месяцев пробных шагов со стороны президента Трампа относительно возможности увольнения председателя Федеральной резервной системы Джерома Пауэлла, в понедельник он объявил, что действительно отстраняет от должности сотрудника ФРС — только это был не мистер Пауэлл, а Лиза Кук, член совета управляющих ФРС. Если госпожа Кук оспорит попытку мистера Трампа отстранить её, судам придется ответить на вопрос, имеющий глобальные последствия: может ли президент сделать это? При правильном понимании места Федеральной резервной системы в нашем конституционном порядке ответ должен быть отрицательным. Существует причина, по которой ни один президент никогда не пытался уволить управляющего ФРС: давно принято считать, что президенты не могут контролировать решения по денежно-кредитной политике, принимаемые Федеральной резервной системой, и они не могут обойти этот запрет, пытаясь в приказном порядке сместить лиц, принимающих решения о денежно-кредитной политике. Чтобы глубже разобраться в том, как понимать ход мистера Трампа, я поговорила с Львом Менандом, профессором права Колумбийского университета, который годами размышляет и пишет о ФРС. Кейт Шоу: Федеральная резервная система является важнейшим центральным банком в мире. Это также один из последних оставшихся очагов подлинной независимости внутри федерального правительства. Лев, исторически что обеспечивало ей эту независимость? Лев Менанд: Слово «независимость» имеет разные значения в разных контекстах. В праве в последние десятилетия оно использовалось как специальный технический термин: оно относится к ведомству, руководители которого не служат по усмотрению президента. В более широком понимании независимость ФРС — способность её руководителей принимать политические решения по существу, а не в ответ на внешнее давление, в том числе со стороны банков, которые она регулирует, — является продуктом институционального дизайна, а также культурных норм. С точки зрения институционального дизайна, Конгресс создал сложную правовую структуру для содействия долгосрочному, экспертному принятию решений. Это включает в себя правящий совет из семи человек с членами, работающими в шахматном порядке на 14-летние сроки, которые могут быть отстранены президентом только по уважительной причине. Это также включает 12 федеральных резервных банков с их собственными руководителями и Федеральный комитет по открытым рынкам, состоящий из членов совета и представителей федеральных резервных банков. (Эта конкретная конфигурация существует с 1935 года). Идея заключалась не в том, чтобы сделать ФРС неподотчетной или полностью автономной. Президент, например, отвечает за отбор управляющих совета (с учетом утверждения Сенатом). Федеральная резервная система также подлежит установленному законом надзору со стороны Конгресса. В распоряжении по «теневому» списку дел по делу Трамп против Уилкокса — по которому в мае судьи разрешили президенту увольнять глав независимых агентств и фактически отменили решение суда 1935 года по делу исполнителя Хамфри против Соединённых Штатов — Верховный суд отметил, что президент, вероятно, не обладает полномочиями немедленно увольнять членов совета управляющих ФРС и Федерального комитета по открытым рынкам. В распоряжении говорилось, что это связано с тем, что Федеральная резервная система «является уникально структурированным, квазичастным образованием, которое следует особой исторической традиции Первого и Второго банков Соединённых Штатов». Мне кажется, что суд был прав в общих чертах, что ФРС не подлежит полному президентскому контролю, но он ошибался как в том, как описал историческую родословную ФРС, так и в том, как пытался отличить ФРС от других независимых агентств. Что вы думаете об этом односложном объяснении? Менанд: То, что суд предложил в деле Уилкокс, просто не имеет смысла. Совет управляющих Федеральной резервной системы не является уникально структурированным в юридически значимом смысле: это многокомпонентная комиссия, созданная по модели Комиссии по межштатной торговле (созданной в 1887 году). Совет был разработан для регулирования банковского сектора почти так же, как комиссия была разработана для регулирования железных дорог. Совет также не является квази-частным: он полностью публичный. Это агентство федерального правительства. Федеральные резервные банки являются номинально частными и функционально публичными — возможно, тогда, квази-частными — но они отделены от совета. Если вы посмотрите на Закон о Федеральной резервной системе, законодательная схема ясна: Совет регулирует федеральные резервные банки и ряд других банковских организаций. Совет имеет структуру, схожую с другими агентствами, такими как Национальный совет по трудовым отношениям, — агентством, которое, как предположил суд в деле Уилкокс, Конгресс не может изолировать от президентского увольнения по желанию. Шоу: Госпожа Кук, экономист и первая чернокожая женщина, занимающая пост управляющего ФРС, была назначена в 2022 году и занимает должность, срок которой истекает только в 2038 году. Согласно существующему пониманию, президент имеет право отстранить её по уважительной причине. Статут также предусматривает 14-летний срок службы. Аналогичные положения об отстранении от должности, а также фиксированные сроки защищают ряд других членов федерального правительства. Что означают эти положения, и есть ли разница между формулировкой «по уважительной причине» в статуте ФРС и формулировкой «неэффективность, халатность или правонарушение» в статутах, касающихся должностных лиц других агентств? Менанд: Увольнение по уважительной причине коренным образом отличается от увольнения по желанию. Должностные лица, имеющие фиксированные сроки (и которые могут быть отстранены только по уважительной причине), имеют установленное законом право служить до окончания своего срока. Увольнение по уважительной причине подразумевает судебное разбирательство для определения, является ли это право утраченным или нет. Увольнение по уважительной причине требует процесса, включая уведомление и возможность быть выслушанным. Президент должен проинформировать Лизу Кук о предъявленных обвинениях и дать ей возможность оспорить их. Затем исполнительная власть должна создать фактическую запись, которая поддерживает её решение и которую суды могут проверить. В противном случае увольнение по уважительной причине было бы просто замаскированной версией увольнения по желанию. Существует дальнейший вопрос о том, какие причины разрешены статутом: какие факты должен найти президент? В большинстве статутов, как вы отмечаете, упоминались три конкретные причины, все связанные с выполнением должностным лицом своих обязанностей. Закон о Федеральной резервной системе очень необычен тем, что использует открытую формулировку «по уважительной причине». В XX веке законодатели и юристы часто предполагали, что «по уважительной причине» в Законе о Федеральной резервной системе было просто сокращением от неэффективности, халатности при исполнении служебных обязанностей или должностного правонарушения. Неясно, так ли это. Существуют источники, которые поддерживают более широкое толкование, в котором другие основания были бы юридически допустимы. Но даже если формулировка «по уважительной причине» допускает причины помимо неэффективности, халатности при исполнении служебных обязанностей и должностного правонарушения, что, как я думаю, сегодняшние судьи, вероятно, заключили бы, что она допускает, нет юридической поддержки, о которой я знаю, для представления о том, что «по уважительной причине» включает неподтверждённые обвинения в личном проступке. Шоу: Насколько вероятно, что суды будут изучать любое объяснение, данное президентом? Должен быть какой-то предел готовности судов принимать объяснения, которые напрягают доверие. Менанд: Если Верховный суд применит закон, он встанет на сторону госпожи Кук. Но если бы мы могли рассчитывать на то, что суд применит закон, он бы отклонил срочное заявление правительства по делу Уилкокс. То, что произошло с ФРС этим летом, является следствием решения по делу Уилкокс. Да, суд сказал, что ФРС отличается от других агентств. Но он также поддержал невероятно широкую концепцию исполнительной власти и уничтожил прецедентное право, имеющее обязательную силу, в «теневом» списке дел — и действовал беззаконным образом. У Белого дома есть веские основания полагать, основываясь на деле Уилкокс, что суд не встанет на сторону госпожи Кук, по крайней мере, на время судебного разбирательства, а возможно, и после полного рассмотрения. Но может ли этот момент стать тем, когда суд проявит твердость? Это, конечно, возможно. Шоу: Если мистер Трамп сможет отстранить госпожу Кук, что, если вообще что-либо, помешает ему отстранить мистера Пауэлла? Менанд: Отличный вопрос. Эта попытка отстранить госпожу Кук касается гораздо большего, чем сама госпожа Кук. Если суд согласится с отстранением госпожи Кук, президент вполне может принудить к отставке господина Пауэлла и других или попытаться провести аналогичные увольнения по уважительной причине, которые основаны на неподтверждённых обвинениях, а не на реальных фактических выводах. Шоу: Как это будет проходить через суды? Когда вы ожидаете, что Верховный суд выскажется? Менанд: Сначала, вероятно, последует решение федерального окружного судьи в Вашингтоне о том, следует ли предоставить Лизе Кук судебный запрет, возвращающий её на работу. Мы видели это в деле Уилкокс. Затем можно ожидать, что правительство запросит срочную помощь у вышестоящих судов, начиная с Апелляционного суда США по округу Колумбия. Если округ вынесет решение в пользу администрации — оставив госпожу Кук без работы на время продолжения судебного разбирательства — тогда дело может не дойти до Верховного суда в ближайшее время. Если округ вынесет решение в пользу госпожи Кук, тогда, я думаю, мы можем ожидать, что суд рассмотрит срочное заявление до конца года. Шоу: Видите ли вы в этом последствия, выходящие за рамки независимости центрального банка? Другая конституционная ценность, которая может оказаться неудобной для этого президента, — это независимость судебной власти. Даже этот президент вряд ли станет утверждать, что обладает властью увольнять федеральных судей напрямую. Но нетрудно представить, что он найдёт другие способы вмешиваться в способность федеральных судей выполнять свою работу. В какой момент разрешение президенту устранять все сдержки его власти оборачивается против федеральных судов? Менанд: Важным образом независимость агентств связана с независимостью судебной власти, и конституционная атака на независимые агентства включает теорию президентской власти, которая оставляет судебную власть уязвимой для будущих попыток президентского контроля. Важно помнить, что вплоть до XVII века судьи служили по усмотрению короны — Суд королевской скамьи. Федеральные судьи, как и управляющие совета Федеральной резервной системы, назначаются президентом по совету и с согласия Сената. В Конституции, в Статье III, говорится, что федеральные судьи служат «при хорошем поведении». Как только мы отказываемся от подхода к президентству, который лежал в основе Республики более или менее со времени её основания, и вместо этого принимаем теорию, в которой подотчётность государственных должностных лиц требует, чтобы президент мог смещать должностных лиц, которых назначает президент, мы оказываемся на пороге того, что президент заявляет основания «плохого поведения» (то есть, причину) для отстранения федеральных судей. Конституция не уполномочивает президента отстранять федеральных судей за плохое поведение, и давно устоявшимся юридическим пониманием является то, что президент не может этого делать, — но то же самое верно и для должностных лиц, которым Конгресс предоставил срок полномочий. Шоу: Как я думаю, этот обмен мнениями ясно показывает, что Верховный суд за последние семь месяцев сильно сбился с пути — что он разрешил президентские действия, которые угрожают самой основе системы разделения властей. Но большинство его решений в пользу расширения президентской власти были предварительными. И хотя суд не может полностью отменить факт увольнения должностных лиц и демонтажа или реорганизации агентств, он мог бы объявить о более исторически и конституционно обоснованном понимании взаимоотношений между агентствами и президентом. Этот эпизод не только о Лизе Кук, и он даже не только о ФРС. Но он предоставляет возможность для настоятельно необходимой перекалибровки баланса властей, который стал опасно несбалансированным.