Сохраните независимость Федеральной резервной системы, разделив агентство

Действие президента Дональда Трампа на прошлой неделе по увольнению члена правления Федеральной резервной системы Лизы Кук привлекает всеобщее внимание, но возникает гораздо более значительный конституционный вопрос. Президент уволил Кук «по причине», что разрешено соответствующим законом. Является ли эта «причина» — её очевидные ложные заявления в ипотечных документах, возможно, равносильные мошенничеству с ипотекой — веским основанием для увольнения, может быть предметом споров, но этот спор затронет лишь одно место в совете из семи членов. Гораздо важнее вопрос о том, может ли президент уволить любого и всех членов правления ФРС по своему усмотрению. Если это так, и если послушный республиканский Сенат утвердит всех его кандидатов, денежно-кредитная политика будет определяться по прихоти президента, а не центральным банком. Закон, учреждающий Федеральную резервную систему, предоставляет членам правления сменные 14-летние сроки полномочий. Однако прецедент Верховного суда, существующий как минимум с 1926 года, гласит, что статья II Конституции дает президенту право контролировать всю исполнительную власть — право, которое влечет за собой полномочия по смещению любых должностных лиц, которые не согласны с программой администрации. Другими словами, новый президент не может быть вынужден сохранять ключевых чиновников, назначенных предыдущими администрациями, или даже своих собственных назначенцев, если они поссорятся. В период с 1930-х по 1980-е годы Верховный суд создал беспорядочное множество исключений из этого правила, ограничив право президента на увольнение, с небольшим основанием в конституционной истории и никакого — в конституционном тексте. В последние годы суд одно за другим отменял эти исключения. Последним оставшимся исключением являются многоголовые агентства, такие как Национальный совет по трудовым отношениям и Комиссия по ценным бумагам и биржам. Большинство наблюдателей за судом ожидают, что это последнее исключение будет устранено в ближайшем году. Где в этом случае остается ФРС, квинтэссенция многоголового агентства? Центральные банки в Соединенных Штатах, как это принято в других странах, с самого начала были независимы от прямого политического контроля. Согласно плану Александра Гамильтона для Первого банка Соединенных Штатов, принятому в первый год работы первого Конгресса, президент был лишен права назначать или смещать любого из 25 директоров. Согласно Второму банку, учрежденному в 1816 году, президент назначал только пять из 25 директоров, с утверждением Сенатом. Гамильтон полагал, что президенты сочтут слишком удобным финансировать операции правительства путем выпуска чрезмерного количества банкнот (эквивалентных бумажным деньгам), а не путем налогообложения. Это разрушило бы его видение стабильной валюты для нового государства. Современные экономисты сходятся во мнении, почти единогласно. Они опасаются, что президент, контролирующий ФРС, мог бы манипулировать процентными ставками для краткосрочной политической выгоды — например, стимулируя экономику прямо перед выборами — за счет долгосрочных последствий, таких как инфляция. Более того, монетарные экономисты склонны выступать за установление процентных ставок по стабильному правилу, привязанному к долгосрочному целевому показателю инфляции (сейчас 2 процента). Лауреат Нобелевской премии экономист Милтон Фридман описал политику ФРС, реагирующую на краткосрочные проблемы, как «дурак в душе», который слишком быстро включает горячую или холодную воду, не давая ей времени настроиться, в результате чего обжигается и замерзает. Более того, политики вряд ли когда-либо сочтут, что настало подходящее время для охлаждения экономики, что означает, что политический контроль будет представлять собой односторонний автопилот в сторону устойчивой инфляции и слабого доллара. Хотя Первому и Второму банку пришлось столкнуться с энергичными конституционными возражениями со стороны таких известных деятелей, как Томас Джефферсон, Джеймс Мэдисон и Эндрю Джексон, никто не жаловался на отсутствие у президента полномочий назначать и смещать должностных лиц банка. Эта структурная особенность была широко принята всеми фракциями. Конгресс продолжил политику независимости центрального банка, когда создал Федеральную резервную систему в 1913 году. Этой истории может быть достаточно, чтобы сохранить ФРС в случае оспаривания в Верховном суде сегодня. В значительной степени юриспруденция суда Робертса берет свои ориентиры из исторической практики. Действительно, председатель Верховного суда Джон Г. Робертс-младший размышлял в одном из заключений несколько лет назад, что, возможно, «Федеральная резервная система может претендовать на особый исторический статус». Но история, взятая сама по себе, является неудовлетворительной основой для конституционного толкования. Историю следует использовать как свидетельство того, что Конституция означала для поколения основателей. Однако история должна быть связана с теорией значения, чтобы быть по-настоящему убедительной. К счастью, есть способ сохранить независимость Федеральной резервной системы — но это потребует действий Конгресса, и чем скорее, тем лучше. Существует убедительный аргумент, что функции центрального банка в лице Федерального комитета по открытым рынкам (FOMC) ФРС по своей природе не являются «исполнительными»; это те функции, которые частные банки могут и выполняют. Важнейшими инструментами, которыми пользуется ФРС, являются покупка и продажа ценных бумаг на открытом рынке и установление ставок, по которым она предоставляет кредиты банкам. Поскольку ФРС является таким крупным и доминирующим игроком на рынке, она может по сути устанавливать процентные ставки для всех — подобно тому, как монополист может устанавливать цены для всей отрасли. Что важно, ФРС не устанавливает процентные ставки, приказывая кредиторам, по каким ставкам предоставлять кредиты, и наказывая их за неповиновение. Это повлекло бы за собой принуждение, отличительный признак правительства. Вместо этого ФРС делает это как ведущий участник рынка. Конституция применяется к принудительным полномочиям правительства. Не существует конституционного требования, чтобы президент контролировал операции, не связанные с государственным принуждением. Эта теория предполагает, что не связанные с принуждением функции центрального банка FOMC могут быть доверены должностным лицам, которых президент не назначает и не может сместить. Загвоздка в том, что на протяжении десятилетий Конгресс наделил ФРС многочисленными регуляторными полномочиями и функциями в дополнение к ее функции центрального банка — такими как создание и принудительное исполнение законов о защите прав потребителей и регулирование резервных требований банков. Эти принудительные полномочия, несомненно, носят исполнительный характер и, следовательно, должны находиться под контролем президента. Чтобы сохранить независимость функции центрального банка, которая является единственной частью операций ФРС, которая действительно должна быть независимой, Конгресс должен быстро принять законодательство, разделяющее функции ФРС, передавая операции центрального банка — FOMC — должностным лицам, изолированным от политического контроля, а регуляторные функции — новому образованию, управляемому так же, как и другие регуляторные агентства. Быстрые действия Конгресса необходимы, потому что Верховный суд может вскоре завершить свою работу по отмене созданных судом исключений из президентского контроля, передавая Трампу (и будущим президентам) ту власть над центральным банком, которую он ищет.